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KENNETH N. WALTZ is Senior Research Scholar at the Saltzman Institute of War and Peace Studies.

케네스 N. 왈츠는 살츠만 전쟁과 평화 연구소의 선임 연구 학자이다.

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The past several months have witnessed a heated debate over the best way for the United States and Israel to respond to Iran’s nuclear activities. As the argument has raged, the United States has tightened its already robust sanctions regime against the Islamic Republic, and the European Union announced in January that it will begin an embargo on Iranian oil on July 1. Although the United States, the EU, and Iran have recently returned to the negotiating table, a palpable sense of crisis still looms.

지난 몇 달 동안 미국과 이스라엘은 이란의 핵 활동에 대응하는 최선의 방법을 놓고 열띤 논쟁을 벌였다. 논쟁이 격화되면서 미국은 이미 강력한 대이란 제재 체제를 강화했고, 유럽연합은 1월에 7월 1일부터 이란산 원유 금수 조치를 시작한다고 발표했다. 최근 미국과 EU, 이란이 협상 테이블로 돌아왔지만 여전히 위기감이 감돌고 있다.

It should not. Most U.S., European, and Israeli commentators and policymakers warn that a nuclear-armed Iran would be the worst possible outcome of the current standoff. In fact, it would probably be the best possible result: the one most likely to restore stability to the Middle East.

그럴 필요는 없다. 대부분의 미국, 유럽, 이스라엘의 논평가들과 정책 입안자들은 핵무장한 이란이 현재의 교착 상태에서 최악의 결과를 초래할 수 있다고 경고한다. 사실, 그것은 아마도 최선의 결과, 즉 중동의 안정을 회복할 가능성이 가장 높은 결과일 것이다.

POWER BEGS TO BE BALANCED

균형이 필요한 권력

The crisis over Iran’s nuclear program could end in three different ways. First, diplomacy coupled with serious sanctions could convince Iran to abandon its pursuit of a nuclear weapon. But this outcome is unlikely: the historical record indicates that a country bent on acquiring nuclear weapons can rarely be dissuaded from doing so. Punishing a state through economic sanctions does not inexorably derail its nuclear program. Take North Korea, which succeeded in building its weapons despite countless rounds of sanctions and UN Security Council resolutions. If Tehran determines that its security depends on possessing nuclear weapons, sanctions are unlikely to change its mind. In fact, adding still more sanctions now could make Iran feel even more vulnerable, giving it still more reason to seek the protection of the ultimate deterrent.

이란의 핵 프로그램 위기는 세 가지 방식으로 끝날 수 있다. 첫째, 강력한 제재와 함께 외교를 통해 이란이 핵무기 추구를 포기하도록 설득할 수 있다. 그러나 이러한 결과는 가능성이 낮다. 역사적 기록에 따르면 핵무기 획득에 집착하는 국가를 설득할 수 있는 경우는 거의 없다. 경제 제재를 통해 국가를 처벌한다고 해서 핵 프로그램이 완전히 중단되는 것은 아니다. 수많은 제재와 유엔 안보리 결의에도 불구하고 핵무기 개발에 성공한 북한을 예로 들어 보겠다. 테헤란이 핵무기 보유에 안보가 달려 있다고 판단한다면 제재가 그 마음을 바꾸지는 못할 것이다. 오히려 지금 더 많은 제재를 가하면 이란이 더욱 취약해져 궁극적인 억지력을 추구할 이유가 더 커질 수 있다.

The second possible outcome is that Iran stops short of testing a nuclear weapon but develops a breakout capability, the capacity to build and test one quite quickly. Iran would not be the first country to acquire a sophisticated nuclear program without building an actual bomb. Japan, for instance, maintains a vast civilian nuclear infrastructure. Experts believe that it could produce a nuclear weapon on short notice.

두 번째 가능한 결과는 이란이 핵무기 시험까지는 가지 않고 브레이크아웃 능력을, 핵무기를 빠르게 만들고 시험할 수 있는 능력을 개발하는 것이다. 이란은 실제 폭탄을 만들지 않고 정교한 핵 프로그램을 확보한 최초의 국가는 아닐 것이다. 예를 들어, 일본은 방대한 민간 핵 인프라를 유지하고 있다. 전문가들은 일본이 단기간에 핵무기를 생산할 수 있다고 보고 있다.

Such a breakout capability might satisfy the domestic political needs of Iran’s rulers by assuring hard-liners that they can enjoy all the benefits of having a bomb (such as greater security) without the downsides (such as international isolation and condemnation). The problem is that a breakout capability might not work as intended.

이러한 브레이크아웃 능력은 이란의 강경파에게 국제적 고립과 비난과 같은 단점 없이 (안보 강화와 같은) 폭탄 보유의 모든 이점을 누릴 수 있다는 확신을 줌으로써 이란의 통치자들의 국내 정치적 요구를 충족시킬 수 있다. 문제는 브레이크아웃 능력이 의도한 대로 작동하지 않을 수 있다는 것이다.

The United States and its European allies are primarily concerned with weaponization, so they might accept a scenario in which Iran stops short of a nuclear weapon. Israel, however, has made it clear that it views a significant Iranian enrichment capacity alone as an unacceptable threat. It is possible, then, that a verifiable commitment from Iran to stop short of a weapon could appease major Western powers but leave the Israelis unsatisfied. Israel would be less intimidated by a virtual nuclear weapon than it would be by an actual one and therefore would likely continue its risky efforts at subverting Iran’s nuclear program through sabotage and assassination—which could lead Iran to conclude that a breakout capability is an insufficient deterrent, after all, and that only weaponization can provide it with the security it seeks.

미국과 그 유럽 동맹국들은 주로 무기화 문제에 집중하고 있기 때문에, 이란이 핵무기 개발을 중단하는 시나리오를 수용할 수 있을 것이다. 그러나 이스라엘은 이란의 상당한 우라늄 농축 능력 자체를 용납할 수 없는 위협으로 간주한다는 점을 분명히 밝혀왔다. 따라서 이란이 핵무기 개발을 중단하겠다는 검증 가능한 약속을 한다면 주요 서방 국가들을 만족시킬 수 있지만, 이스라엘은 여전히 불만족스러워할 가능성이 있다. 이스라엘은 가상 핵무기보다 실제 핵무기에 더 위협을 느끼지는 않을 것이며, 따라서 이란의 핵 프로그램을 파괴와 암살을 통해 방해하는 위험한 노력을 계속할 가능성이 높다. 이것은 이란으로 하여금 브레이크아웃 능력은 결국 충분한 억지력이 아니며, 오직 무기화만이 자신이 추구하는 안보를 제공할 수 있다는 결론을 내리게 할 수 있다.

The third possible outcome of the standoff is that Iran continues its current course and publicly goes nuclear by testing a weapon. U.S. and Israeli officials have declared that outcome unacceptable, arguing that a nuclear Iran is a uniquely terrifying prospect, even an existential threat. Such language is typical of major powers, which have historically gotten riled up whenever another country has begun to develop a nuclear weapon of its own. Yet so far, every time another country has managed to shoulder its way into the nuclear club, the other members have always changed tack and decided to live with it. In fact, by reducing imbalances in military power, new nuclear states generally produce more regional and international stability, not less.

대치 상황의 세 번째 가능성은 이란이 자신의 현재 진로를 계속 가서 무기 시험을 통해 공개적으로 핵무장하는 것이다. 미국과 이스라엘 관료들은 이 결과를 수용할 수 없다고 선언하며, 핵무장한 이란은 독특하게도 공포스러운 전망이며 심지어 실존적 위협이라고 주장한다. 이러한 언어는 역사적으로 다른 국가가 자체 핵무기 개발을 시작할 때마다 흥분해 온 주요 강대국들에게 전형적이다. 그러나 지금까지 다른 국가가 핵 클럽에 가입할 때마다 다른 회원국들은 항상 입장을 바꾸고 그 국가와 공존하기로 결정했다. 실제로 군사력 불균형을 줄임으로써 새로운 핵 국가들은 일반적으로 지역 및 국제적 안정을 더 많이 창출하지, 덜 창출하지 않는다.

Israel’s regional nuclear monopoly, which has proved remarkably durable for the past four decades, has long fueled instability in the Middle East. In no other region of the world does a lone, unchecked nuclear state exist. It is Israel’s nuclear arsenal, not Iran’s desire for one, that has contributed most to the current crisis. Power, after all, begs to be balanced. What is surprising about the Israeli case is that it has taken so long for a potential balancer to emerge.

지난 40년간 놀랍도록 놀라울 정도로 견고하게 유지되어 온 이스라엘의 지역 핵무기 독점은 오랫 동안 중동 지역의 불안정을 부추겨 왔다. 세계의 다른 어떤 지역에도 통제되지 않은 단독 핵무기 보유 국가는 존재하지 않는다. 현재 위기의 주요 원인은 이란의 핵무기 보유 욕구가 아니라 이스라엘의 핵무기이다. 결국 권력은 균형을 필요로 한다. 이스라엘의 경우에서 놀라운 점은 [이란이라는] 잠재적인 균형자가 등장하기까지 아주 오랜 시간이 걸렸다는 것이다.

Of course, it is easy to understand why Israel wants to remain the sole nuclear power in the region and why it is willing to use force to secure that status. In 1981, Israel bombed Iraq to prevent a challenge to its nuclear monopoly. It did the same to Syria in 2007 and is now considering similar action against Iran. But the very acts that have allowed Israel to maintain its nuclear edge in the short term have prolonged an imbalance that is unsustainable in the long term. Israel’s proven ability to strike potential nuclear rivals with impunity has inevitably made its enemies anxious to develop the means to prevent Israel from doing so again. In this way, the current tensions are best viewed not as the early stages of a relatively recent Iranian nuclear crisis but rather as the final stages of a decades-long Middle East nuclear crisis that will end only when a balance of military power is restored.

물론, 이스라엘이 지역에서 유일한 핵무기 보유국 지위를 유지하려는 이유와 그 지위를 확보하기 위해 무력을 사용하려는 이유를 이해하는 것은 어렵지 않다. 1981년에 이스라엘은 핵무기 독점 지위에 대한 도전을 막기 위해 이라크를 폭격했다. 2007년에는 시리아에 대해 같은 조치를 취했으며, 현재 이란에 대해 유사한 행동을 고려 중이다. 그러나 이스라엘이 단기적으로 핵무기 우위를 유지하는 데 기여한 바로 그 행동들은 장기적 지속이 불가능한 불균형을 연장시켜 왔다. 이스라엘이 잠재적 핵무기 경쟁국을 상응하는 대가를 치르지 않고 공격할 수 있는 능력은 필연적으로 이스라엘이 다시 그렇게 하지 못하도록 막을 수단을 개발하려는 이스라엘의 적들의 욕구를 자극했다. 이처럼 현재의 긴장은 상대적으로 최근의 이란 핵 위기의 초기 단계가 아니라, 군사력 균형이 회복될 때까지 끝날 수 없는 수십 년간의 중동 핵 위기의 최종 단계로 보는 것이 가장 적절하다.

UNFOUNDED FEARS

근거 없는 두려움

One reason the danger of a nuclear Iran has been grossly exaggerated is that the debate surrounding it has been distorted by misplaced worries and fundamental misunderstandings of how states generally behave in the international system. The first prominent concern, which undergirds many others, is that the Iranian regime is innately irrational. Despite a widespread belief to the contrary, Iranian policy is made not by “mad mullahs” but by perfectly sane ayatollahs who want to survive just like any other leaders. Although Iran’s leaders indulge in inflammatory and hateful rhetoric, they show no propensity for self-destruction. It would be a grave error for policymakers in the United States and Israel to assume otherwise.

핵무장한 이란의 위험이 극히 과장된 주요 이유 중 하나는 이 문제에 대한 논의가 잘못된 우려와 국제 체제에서 국가들이 일반적으로 어떻게 행동하는지에 대한 근본적인 오해에 의해 왜곡되었기 때문이다. 다른 많은 우려의 기반인 가장 두드러진 우려는 이란 정권이 본질적으로 비이성적이라는 것이다. 반대되는 널리 퍼진 믿음에도 불구하고, 이란의 정책은 “미친 물라들”이 아닌, 어떤 다른 지도자들과도 마찬가지로 생존을 원하는 완전히 제정신인 아야톨라들에 의해 결정된다. 선동적이고 증오가 가득한 수사법을 탐닉하긴 해도, 이란의 지도자들은 자멸적 성향을 보이지 않는다. 미국과 이스라엘의 정책 입안자들이 그렇지 않다고 생각하는 것은 심각한 오류가 될 것이다.

Yet that is precisely what many U.S. and Israeli officials and analysts have done. Portraying Iran as irrational has allowed them to argue that the logic of nuclear deterrence does not apply to the Islamic Republic. If Iran acquired a nuclear weapon, they warn, it would not hesitate to use it in a first strike against Israel, even though doing so would invite massive retaliation and risk destroying everything the Iranian regime holds dear.

그러나 바로 이것이 많은 미국과 이스라엘의 관료들과 분석가들이 했던 것이다. 이란을 비이성적이라고 묘사함으로써, 그들은 핵 억지력의 논리가 이슬람 공화국에는 적용되지 않는다고 주장할 수 있었다. 그들은 이란이 핵무기를 획득한다면, 이스라엘에 대한 선제 공격에 주저하지 않을 것이라고 경고한다. 그렇게 하는 것이 이스라엘의 대규모 보복을 초래하고 이란 정권이 소중히 여기는 모든 것이 파괴될 위험을 감수하는 것이더라도 말이다.

Although it is impossible to be certain of Iranian intentions, it is far more likely that if Iran desires nuclear weapons, it is for the purpose of providing for its own security, not to improve its offensive capabilities (or destroy itself). Iran may be intransigent at the negotiating table and defiant in the face of sanctions, but it still acts to secure its own preservation. Iran’s leaders did not, for example, attempt to close the Strait of Hormuz despite issuing blustery warnings that they might do so after the EU announced its planned oil embargo in January. The Iranian regime clearly concluded that it did not want to provoke what would surely have been a swift and devastating American response to such a move.

이란의 의도를 확실히 알 수는 없지만, 만약 이란이 핵무기를 원한다면 그 목적은 자신의 안보를 확보하기 위한 것이지, 공격 능력을 강화하거나 (또는 자신을 파괴하기 위한) 것이 아닐 가능성이 훨씬 높다. 이란은 협상 테이블에서 강경한 태도를 보이고 제재에 맞서 저항할 수 있지만, 여전히 자신의 생존을 확보하기 위해 행동한다. 예를 들어, EU가 1월에 계획된 석유 금수 조치를 발표했을 때 이란 지도부는 호르무즈 해협을 봉쇄할 것이라는 위협적인 경고를 했음에도 불구하고 실제로는 봉쇄 시도를 하지 않았다. 이란 정권은 그러한 움직임에 대해 미국이 신속하고 파괴적인 반응을 보일 것이 확실하므로, 그러한 반응을 야기하고 싶지 않다는 결론을 내렸다.

Nevertheless, even some observers and policymakers who accept that the Iranian regime is rational still worry that a nuclear weapon would embolden it, providing Tehran with a shield that would allow it to act more aggressively and increase its support for terrorism. Some analysts even fear that Iran would directly provide terrorists with nuclear arms. The problem with these concerns is that they contradict the record of every other nuclear weapons state going back to 1945. History shows that when countries acquire the bomb, they feel increasingly vulnerable and become acutely aware that their nuclear weapons make them a potential target in the eyes of major powers. This awareness discourages nuclear states from bold and aggressive action. Maoist China, for example, became much less bellicose after acquiring nuclear weapons in 1964, and India and Pakistan have both become more cautious since going nuclear. There is little reason to believe Iran would break this mold.

그러나 일부 관찰자들과 정책 입안자들은 이란 정권이 합리적이라는 점을 인정하면서도, 핵무기가 이란을 더욱 대담하게 만들 것이라고 우려한다. 테헤란이 핵무기를 방패로 삼아 더 공격적으로 행동하고 테러 지원을 늘릴 수 있다는 것이다. 일부 분석가들은 이란이 테러리스트들에게 직접 핵무기를 제공할 수도 있다고 두려워한다. 이 우려의 문제점은 그것이 1945년 이후 모든 핵무기 보유국의 기록과 모순된다는 것이다. 역사는 국가들이 핵무기를 획득하면 점점 더 취약함을 느끼고, 자신들이 주요 강대국들의 잠재적 표적이 될 수 있다는 것을 극도로 인식하게 된다는 것을 보여준다. 이 인식은 핵무기 보유국들이 대담하고 공격적인 행동을 삼가게 한다. 예를 들어, 마오주의 중국은 1964년 핵무기를 획득한 후 훨씬 덜 공격적이 되었으며, 인도와 파키스탄도 핵무기를 보유한 후 더 신중해졌다. 이란이 이 패턴을 깨뜨릴 이유는 거의 없다.

As for the risk of a handoff to terrorists, no country could transfer nuclear weapons without running a high risk of being found out. U.S. surveillance capabilities would pose a serious obstacle, as would the United States’ impressive and growing ability to identify the source of fissile material. Moreover, countries can never entirely control or even predict the behavior of the terrorist groups they sponsor. Once a country such as Iran acquires a nuclear capability, it will have every reason to maintain full control over its arsenal. After all, building a bomb is costly and dangerous. It would make little sense to transfer the product of that investment to parties that cannot be trusted or managed.

테러리스트에게 핵무기를 이전할 위험에 대해 말하자면, 어떤 국가도 높은 확률의 발각 위험을 감수하지 않고는 핵무기를 이전할 수 없을 것이다. 미국의 감시 능력은 심각한 장애물이 될 것이며, 미국이 핵분열 물질의 출처를 식별하는 능력도 점점 더 강화되고 있다. 또한 국가들은 자신이 후원하는 테러리스트 단체의 행동을 완전히 통제하거나 예측할 수 없다. 이란과 같은 국가가 핵 능력을 획득하면, 그 무기고에 대한 완전한 통제를 유지할 모든 이유를 갖게 될 것이다. 결국, 핵무기를 개발하는 것은 비용이 많이 들고 위험한 과정이다. 그 투자 결과물을 신뢰할 수 없거나 관리할 수 없는 당사자에게 이전하는 것은 의미가 없다.

Another oft-touted worry is that if Iran obtains the bomb, other states in the region will follow suit, leading to a nuclear arms race in the Middle East. But the nuclear age is now almost 70 years old, and so far, fears of proliferation have proved to be unfounded. Properly defined, the term “proliferation” means a rapid and uncontrolled spread. Nothing like that has occurred; in fact, since 1970, there has been a marked slowdown in the emergence of nuclear states. There is no reason to expect that this pattern will change now. Should Iran become the second Middle Eastern nuclear power since 1945, it would hardly signal the start of a landslide. When Israel acquired the bomb in the 1960s, it was at war with many of its neighbors. Its nuclear arms were a much bigger threat to the Arab world than Iran’s program is today. If an atomic Israel did not trigger an arms race then, there is no reason a nuclear Iran should now.

또 다른 자주 언급되는 우려는 이란이 핵무기를 획득하면 지역 내 다른 국가들이 따라할 것이며, 이것은 중동에서 핵무기 경쟁을 초래할 것이라는 것이다. 그러나 핵 시대는 이제 거의 70년이 되었고, 지금까지 확산에 대한 우려는 근거가 없음이 입증되었다. 적절히 정의된 “확산”이라는 용어는 급속하고 통제되지 않은 퍼짐을 의미한다. 그런 일은 발생하지 않았으며, 실제로 1970년 이후 핵무기 보유 국가의 출현 속도는 현저히 둔화되었다. 이 패턴이 지금 변할 이유는 없다. 이란이 1945년 이후의 중동의 두 번째 핵무기 보유 국가가 된다면, 이것은 결코 눈사태의 시작을 의미하지 않을 것이다. 이스라엘이 1960년대 핵무기를 획득했을 때, 그들은 많은 이웃 국가들과 전쟁 중이었다. 당시에 이스라엘의 핵무기는 오늘날 이란의 핵무기 개발 프로그램이 아랍 세계에 위협적인 것보다 훨씬 더 아랍 세계에 위협적이었다. 핵무기 보유국 이스라엘이 당시에 핵무기 보유 경쟁을 촉발하지 않았다면, 핵무기 보유국 이란이 지금 그렇게 할 이유도 없다.

REST ASSURED

안심하시라

In 1991, the historical rivals India and Pakistan signed a treaty agreeing not to target each other’s nuclear facilities. They realized that far more worrisome than their adversary’s nuclear deterrent was the instability produced by challenges to it. Since then, even in the face of high tensions and risky provocations, the two countries have kept the peace. Israel and Iran would do well to consider this precedent. If Iran goes nuclear, Israel and Iran will deter each other, as nuclear powers always have. There has never been a full-scale war between two nuclear-armed states. Once Iran crosses the nuclear threshold, deterrence will apply, even if the Iranian arsenal is relatively small. No other country in the region will have an incentive to acquire its own nuclear capability, and the current crisis will finally dissipate, leading to a Middle East that is more stable than it is today.

1991년에, 역사적 적대국인 인도와 파키스탄은 서로의 핵 시설을 표적으로 삼지 않기로 하는 조약을 체결했다. 그들은 적의 핵 억지력보다 그것에 대한 도전이 초래하는 불안정이 훨씬 더 우려스럽다는 것을 깨달았다. 그 이후로, 높은 긴장과 위험한 도발에도 불구하고 두 나라는 평화를 유지해 왔다. 이스라엘과 이란은 이 선례를 고려하는 것이 좋을 것이다. 이란이 핵무기를 보유하게 되면, 이스라엘과 이란은 핵 강국들이 항상 그랬듯이 서로를 억제하게 될 것이다. 두 핵무기 보유 국가 사이에서 전면 전쟁이 발생한 적은 없다. 이란이 핵 문턱을 넘으면, 이란의 핵 무기고가 상대적으로 작더라도 억제력이 적용될 것이다. 지역 내 다른 국가들은 자체 핵 능력을 획득할 유인을 갖지 않을 것이며, 현재의 위기는 결국 해소되어 오늘날보다 더 안정된 중동이 될 것이다.

For that reason, the United States and its allies need not take such pains to prevent the Iranians from developing a nuclear weapon. Diplomacy between Iran and the major powers should continue, because open lines of communication will make the Western countries feel better able to live with a nuclear Iran. But the current sanctions on Iran can be dropped: they primarily harm ordinary Iranians, with little purpose.

그러므로, 미국과 미국의 동맹국들은 이란이 핵무기를 개발하는 것을 막기 위해 그렇게 노력할 필요가 없다. 이란과 주요 강대국들 간의 외교는 계속되어야 한다. 왜냐하면 열린 소통 채널은 서방 국가들이 핵무장한 이란과 공존하는 데 더 자신감을 갖게 할 것이기 때문이다. 그러나 이란에 대한 현재의 제재는 해제되어야 한다. 이 제재는 별 목적도 없이 주로 일반 이란인들에게 해를 입힌다.

Most important, policymakers and citizens in the Arab world, Europe, Israel, and the United States should take comfort from the fact that history has shown that where nuclear capabilities emerge, so, too, does stability. When it comes to nuclear weapons, now as ever, more may be better.

가장 중요한 것은 아랍 세계, 유럽, 이스라엘, 미국의 정책 입안자들과 시민들이 핵 능력이 등장하면 안정성도 함께 따라온다는 역사가 보여준 사실에서 위안을 얻어야 한다는 것이다. 핵무기라면, 예나 지금이나, 더 많은 것이 더 나을 수 있다.